«Ковидное» право Москвы

Юрист. Магистр частного права. Более 20-ти лет на юридическом рынке. Сопровождала различные направления и проекты в области медиа и IT, а также в финансовых и государственных структурах. Специализация: судебные и административные споры, обязательственное право, интеллектуальная собственность, информационное право. Автор многочисленных юридических статей.

Эпидемиологическая обстановка прежде никогда не представляла серьезной угрозы современной России, как и любой другой стране. Но времена изменились, и государству пришлось подстраиваться под новые условия – трансформировать законодательство и правила жизни граждан. Многие решения отечественных властей не вызывают у общества понимания, поскольку они не соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. В обозримом будущем эта ситуация потребует активного вмешательства юристов в связи с негативными последствиями для людей и бизнеса. Следует признать, что в новых законах, указах и постановлениях много очевидных ошибок, ведь они принимались быстро и оперативно менялись. Практика применения этих норм административными органами и судами только формируется. В такой ситуации обывателям остается лишь удивляться новым правилам, но стараться их соблюдать.

Сегодня мы уже имеем существенный пласт новых (трансформированных) правовых норм, которые наглядно подтверждают тот факт, что наша жизнь больше не будет прежней. Среди юристов появилась циничная шутка о развитии нового вида права – некое «ковидное» право, которое грубо нарушает привычные правовые принципы и стандарты. Некоторые считают, что принятые нормы вообще нельзя назвать правом. Однако оставим этот непростой вопрос для теоретических дискуссий юристов. В настоящей статье речь пойдет о практических аспектах привлечения к административной ответственности по новым «ковидным» нормам на примере наиболее пострадавшего региона – города Москва.

Режим повышенной готовности

Много лет назад в России был принят Федеральный закон от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон №68-ФЗ). В нем определено понятие «чрезвычайная ситуация (ЧС)», возникновение которой влечет за собой серьезные правовые последствия. Вспомним, например, о форс-мажоре – нарушении прав и неисполнении обязанностей вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств.

Однако термин «режим повышенной готовности», который применяется сейчас во всех «ковидных» нормах, Законом №68-ФЗ прямо не определен, но используется. Так или иначе, из норм Закона №68-ФЗ следует, что «режим повышенной готовности» вводится только для органов государственной власти.

С точки зрения гражданского права, «режим повышенной готовности» не влечет за собой правовых последствий для хозяйствующих субъектов или граждан (то есть для них ничего не может измениться). Иначе говоря, будет ли признано, что сложившаяся эпидемиологическая ситуация в стране является «чрезвычайной» для оправдания каждого конкретного нарушения норм гражданского права, остается на усмотрение судов.

В свою очередь публичное право в указанном «ковидном» режиме не позволяет органам государственной власти субъекта РФ ограничивать права и свободы граждан или бизнеса своим решением (например, указом губернатора или мэра). Это недопустимо потому, что согласно Конституции РФ (ст. 56, 88, 102) ограничение прав и свобод возможно только в связи с введением чрезвычайного положения (ЧП) на определенной территории или в целом по стране. Правом на введение ЧП обладает только Президент РФ с одобрения Совета Федерации. Всем известно, что соответствующего указа Президента РФ не было. Указы Президента РФ, которыми были введены и продлевались так называемые «нерабочие дни», на самом деле ЧП в стране не вводят (указы Президента РФ от 02.04.2020 №239 и от 28.04.2020 №294).

Таким образом, любые административные штрафы, возложенные на юридическое или физическое лицо, в связи с нарушением указанного «режима» не имеют под собой правовой основы.

Тем не менее, мы наблюдаем повсеместное привлечение лиц к административной ответственности за совершение различных «ковидных» правонарушений.

Основные «ковидные» нормы Москвы

Документы, на которые в основном ориентируется город Москва в своих ограничениях и административных наказаниях, следующие:

  • указ Мэра Москвы от 05.03.2020 №12-УМ «О введении режима повышенной готовности» с изменениями от 10, 14, 16, 19, 23, 25, 26, 27, 29, 31 марта, 2, 4, 9, 10, 18, 21, 28, 30 апреля, 7 мая 2020 (далее – Указ №12-УМ);
  • указ Мэра Москвы от 04.04.2020 № 40-УМ «Об особенностях применения мер ответственности за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями режима повышенной готовности в г. Москве», с изменениями от 29 апреля, 7, 12 мая 2020 г. (далее – Указ №40-УМ);
  • указ мэра Москвы от 11.04.2020 №43-УМ «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории г. Москвы в период действия режима повышенной готовности в г. Москве» с изменениями от 18, 21, 29 апреля, 7, 12 мая 2020 г. (далее – Указ №43-УМ);
  • Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях (Закон г. Москвы от 21.11.2007 №45), а именно нормы, которые были внесены Законом г. Москвы от 01.04.2020 №6 (далее – КоАП Москвы).

В той или иной степени, уже все знакомы с ограничениями, установленными указанными документами. Напомним лишь, что процедура привлечения лица к административной ответственности (по общему правилу) начинается с составления протокола о фиксации правонарушения. Далее уполномоченный орган выносит постановление о привлечении лица к административной ответственности, как правило, в виде административного штрафа. Именно постановление уполномоченного органа является основанием для обращения этого лица в суд с целью оспорить незаконную с его точки зрения санкцию.

КоАП Москвы

Итак, в апреле 2020 года в КоАП Москвы появилась новая статья 3.18.1 «Нарушение требований нормативных правовых актов г. Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории г. Москвы». Указанная статья предусматривает следующие составы административных правонарушений:

Часть 1 для бизнеса: неисполнение требований о временной приостановке: проведения мероприятий с очным присутствием граждан; работы объектов розничной торговли; работы организаций (предприятий) общественного питания; оказания услуг с посещением гражданами таких объектов и организаций. Размер штрафа: на должностных лиц – от 30 тыс. руб. до 40тыс.руб.; на юридических лиц – от 200 тыс. руб. до 300 тыс. руб.

Часть 2 для граждан: невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов г. Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции. Размер штрафа: 4 тыс. руб.

Часть 3 для всех лиц: повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 2 статьи. Размер штрафа: на граждан – 5тыс. руб.; на должностных лиц – от 40 до 50 тыс. руб.; на юридических лиц – от 300 до 500 тыс. руб.

Часть 4 для граждан: совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи, с использованием транспортного средства. Размер штрафа: 5 тыс. руб.

Очевидно, что указанные составы довольно размытые и под них можно подвести практически любое действие гражданина или должностного лица. Средства массовой информации сегодня много пишут о том, что используемые в столице инструменты (например, электронное приложение «Социальный мониторинг») несовершенны, а процедуры привлечения к ответственности носят необоснованный, часто карательный характер. Так, жители Москвы многократно получали электронные уведомления с требованием об оплате «ковидного» административного штрафа в размере 4тыс. руб. (за каждый факт нарушения) без ссылки на протокол или постановление. Но в последнее время все-таки начали появляться постановления Главного контрольного управления г. Москвы. Кому же на самом деле принадлежат полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях данной категории в Москве и составлять постановления о привлечении к административной ответственности?

Кто уполномочен рассматривать «ковидные» дела

Как следует из новой редакции ст. 16.3 КоАП Москвы уполномоченным органом по рассмотрению «ковидных» дел (части 1-3 ст. 3.18.1) может быть: орган исполнительной власти г. Москвы в сфере благоустройства либо его инспектор (п. 4) и орган исполнительной власти г. Москвы в финансово-бюджетной сфере (п. 14). Одна из статей КоАП Москвы (ст. 16.6) даже поменяла свое название, из нее была изъята фраза «в области благоустройства». В результате статья приобрела более общий характер. Таким образом, наименование уполномоченного органа в «ковидной сфере» из КоАП Москвы явно не следует. При этом, судебная практика города Москвы, которая могла бы прояснить вопрос об уполномоченном органе, в публичном доступе и базах правовых систем пока отсутствует.

Похоже, именно Главное контрольное управление Москвы и есть орган финансово-бюджетной сферы, уполномоченный выносить постановления по отдельным видам «ковидных» административных правонарушений.

Если же «ковидное» правонарушение совершается гражданином с использованием транспортного средства (ч. 4 ст. 3.18.1 КоАП Москвы), то постановление выносит уполномоченный орган в области транспорта и дорожного движения (п. 3 ч. 9 и п .26 ст. 16.3 КоАП Москвы). При этом согласно ч. 4 ст. 16.6 КоАП Москвы применяется задержание транспортного средства.

Статья 16. 5 КоАП Москвы (п. 3 ч. 1.1) также поясняет, что полномочиями составлять протоколы (не постановления) об административном правонарушении по «ковидной» ст. 3.18.1 КоАП Москвы обладают должностные лица органов внутренних дел (полиции, в том числе полиции на транспорте).

Кроме того, в КоАП Москвы внесена новая норма ст. 16.6 (ч. 1.1), согласно которой в случае фиксации любых административных правонарушений, подпадающих под ст. 3.18.1 КоАП Москвы, посредством различных технических средств (буквально – видеокамер слежения), такие дела рассматриваются в «упрощенном» порядке по ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ. Обычно такой порядок применяют в отношении владельцев транспортных средств. Порядок предполагает, что протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия виновного лица. Тем не менее, постановление должно быть направлено нарушителю в установленном законом порядке (почтой или в электронной форме) для того, чтобы у нарушителя была возможность обжаловать санкцию в суде в случае несогласия.

КоАП РФ

Одновременно в КоАП РФ также есть нормы, предусматривающие административную ответственность за «ковидные» правонарушения, которые потенциально могут использоваться административными органами Москвы. Главными «ковидными» нормами КоАП РФ являются ст. 6.3. «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» и ст. 20.6.1 «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения».

Статья 6.3 КоАП РФ предусматривает следующие составы административных правонарушений:

  1. Нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий. Размер штрафа: на граждан – от 100 до 500 руб.; на должностных лиц и ИП – от 500 до 1тыс.руб.; на юридических лиц – от 10 до 20 тыс. руб.; возможно приостановление предпринимательской деятельности.
  2. Те же действия (бездействие), совершенные в период возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период карантина, либо невыполнение законного предписания (постановления) или требования контролирующего органа. Размер штрафа: на граждан – от 15 до 40 тыс. руб.; на должностных лиц и ИП – от 50 до 150 тыс. руб.; на юридических лиц – от 200 до 500 тыс. руб.; возможно приостановление деятельности.
  3. Действия (бездействие), предусмотренные ч. 2 настоящей статьи, повлекшие причинение вреда здоровью человека или смерть человека, в случае отсутствия признаков уголовного преступления. Размер штрафа: на граждан – от 150 до 300 тыс. руб.; на должностных лиц – от 300 до 500 тыс. руб.; на ИП и юридических лиц – от 500 тыс. до 1 млн руб.; возможно приостановление деятельности.

Статья 20.6.1 КоАП РФ:

  1. Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности (за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 6.3 Кодекса). Размер штрафа: на граждан – от 1 до 30 тыс. руб.; на должностных лиц – от 10 до 50 тыс. руб.; на ИП – от 30 до 50 тыс. руб.; на юридических лиц – от 100 до 300тыс руб.
  2.  Те же действия (бездействие), повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 6.3 Кодекса), в случае отсутствия признаков уголовного преступления. Размер штрафа: на граждан – от 15 до 50 тыс. руб.; на должностных лиц – от 300 до 500 тыс. руб.; на ИП и юридических лиц – от 500 до 1 млн руб.; возможно приостановление деятельности.

Итак, мы имеем два уровня «ковидных» норм и, соответственно, административных правонарушений – федеральный и субъекта РФ.

Существует мнение, что московский законодатель, принимая такие нормы, вышел за рамки своих полномочий, поскольку законодательство субъекта РФ не может уточнять федеральный закон.

Например, субъект РФ не может вводить норму о задержании транспортного средства (ч. 4 ст. 16.6 КоАП Москвы), которой нет в КоАП РФ.

Судебную практику об обжаловании московских постановлений нам еще предстоит увидеть. Но сегодня мы уже знаем результаты рассмотрения административных исков о законности принятых в Москве «ковидных» норм. Так, суд встал на сторону исполнительной власти г. Москвы, признав законность ее действий (решение Мосгорсуда от 28.04.2020 по делу № 3а-3877/2020). Кроме того, в процессе рассмотрения в Мосгорсуде находятся административные иски (дело №3а-3878/2020) об оспаривании норм КоАП Москвы, позволяющих штрафовать заочно, получая информацию о правонарушении с помощью видеокамер слежения (п. 1 ст. 16.6 КоАП Москвы).

Также в апреле 2020 года был опубликован «Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) №1» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21.04.2020). Документ, в частности, разъясняет отдельные положения привлечения к «ковидной» административной ответственности на основании КоАП РФ.

Итак, «ковидные» административные штрафы в Москве сегодня назначаются по следующей процедуре:

  1. В общем порядке протокол об административном правонарушении составляет полиция.
  2. Если правонарушение зафиксировано видеокамерой, протокол не составляется.
  3. Постановление о привлечении к административной ответственности по большинству дел выносит Главное контрольное управление г. Москвы.
  4. Постановление о привлечении к административной ответственности в обязательном порядке должно быть направлено правонарушителю.
  5. Правонарушитель имеет право обжаловать административный штраф в судебном порядке (физическое лицо обращается в райононый суд; ИП и юридическое лицо – в арбитражный суд).
© «УПРАВЛЯЕМ ПРЕДПРИЯТИЕМ»
Все права защищены. Все торговые марки являются собственностью их правообладателей.